No cargo ou fora dele: crime de responsabilidade dos prefeitos

Na foto ilustrativa prefeitura de Presidente Bernardes

Um tema bastante corrente no Direito Administrativo e também no âmbito do Direito Constitucional, mas com reflexos intensos no Direito Penal e Processual Penal é aquele que trata das responsabilidades do Prefeito.

Como é cediço, Hely Lopes Meirelles, grande jurista e doutrinador, professor e advogado, versado no direito administrativo, disciplina na qual tornou-se um ícone do Direito, fora autor do projeto que veio a culminar no conhecido Decreto-Lei 201/1967 e que trata, exatamente das esferas de responsabilidade do Prefeito Municipal.

Em 1977, ou seja, 10 anos após a entrada em vigor do referido decreto-lei, o Professor Hely, em artigo publicado na Revista de Direito Administrativo do Rio de Janeiro apontou uma importante questão que permeava a jurisprudência do STF à época: se o “espirito do decreto-lei” pretendia que o prefeito só ficasse sujeito a processo por crime de responsabilidade previsto no Decreto-Lei nº. 201/67, enquanto estivesse no exercício do cargo ou se, mesmo após sua saída do cargo – por qualquer motivo de fosse – ficaria ainda o ex-Prefeito sujeito às penas do Decreto-Lei por fatos cometidos durante o mandato.

Para refrescar a memória do leitor, vale, primeiramente relembrar que há três esferas de responsabilidade do Prefeito: penal; político-administrativa e civil, sendo que a responsabilidade penal subdivide-se em crimes de responsabilidade, crimes funcionais, crimes de abuso de autoridade, crimes comuns e especiais e contravenções penais.

Na questão posta pelo mestre Hely, iremos nos ater apenas aos crimes de responsabilidade previstos no Decreto-Lei 201/67, para questionar sua incidência aos prefeitos e substitutos que estejam fora do cargo.

Como bem nos relembra Hely Lopes Meirelles, “o prefeito não é funcionário público; é agente político, incumbido da chefia do Poder Executivo do governo local” e, assim sendo, devemos ter em mente que no desempenho de suas funções, poderá ele incidir em ilícitos de ordem penal, político-administrativo ou mesmo civil, dando ensejo a sanções que serão aplicada em processos distintos e independentes.

Nesse sentido devemos, ainda, destacar que a responsabilização do prefeito se faz em processos e juízos diferentes, conforme a natureza da infração, sendo que, por crime de responsabilidade e crime funcional comum, responderá o Prefeito perante a justiça penal comum com jurisdição no município; por infração político-administrativa, responderá perante a Câmara de Vereadores, pelo processo especial; e, por fim, por ação civil decorrente de ato funcional, responde perante o juízo cível competente.

Ainda poderá o Prefeito responder, em mandado de segurança, contra ato administrativo, perante a justiça comum, com jurisdição no município; por crimes comuns, mas não-funcionais, responderá perante a justiça penal comum, competente para o julgamento do delito; por crimes especiais, responde perante a justiça especial correspondente e em ações cíveis não decorrentes de atos funcionais, responde perante o juízo cível comum, pelo procedimento cabível.

Nesse estado de coisas Meirelles em 1977, afirmava que “o prefeito e seus substitutos responderiam por crime de responsabilidade no cargo ou fora dele, qualquer que seja a forma de investidura (eletiva ou de nomeação) e o caráter da substituição (provisória ou definitiva), porque o delito é meramente funcional, e não político-administrativo”.

Tal afirmação fazia-se necessária, já que, desde a edição e vigência do citado Decreto-Lei 201/67, passou a haver entendimento do Supremo Tribunal Federal, de que o prefeito só fica sujeito a processo por crime de responsabilidade previsto no Decreto-lei n. 201/67, enquanto estiver no exercício do cargo, posição esta criticada pelo próprio Hely Lopes Meirelles que afirmava que com tal “entendimento criou-se uma ‘extinção de punibilidade’ não desejada pelo legislador nem prevista na legislação”.

Nesse sentido, Meirelles defendia a sua posição explicando que o ex-prefeito não mais poderia ser processado e condenado por crime funcional, definido no Código Penal, para os funcionários em geral, porque os crimes funcionais do Código Penal não incidiriam mais sobre o prefeito, desde que definidos como crimes de responsabilidade, pela lei especial (DL 201/67), não podendo, assim, o prefeito que cometeu crime tipificado na lei especial ser punido por delito da lei comum, ainda que caracterizado como crime funcional.

Além disso, pugnava o jurista que se aplicarmos o Código Penal aos ex-prefeitos, afastando a lei penal específica para os crimes de responsabilidade, ficariam eles com penas diferentes daqueles Prefeitos que forem punidos no exercício do cargo, e mais que isso, ficariam livres da pena acessória de inabilitação para outra função pública, não prevista na lei penal geral.

Diante de todos estes argumentos, Meirelles passou a criticar o entendimento exarado pelo STF que vinha entendendo, à época, que o prefeito só ficaria sujeito a processo por crime de responsabilidade previsto no Decreto-lei n. 201/67, enquanto estiver no exercício do cargo.

Porém, a jurisprudência foi alterando-se e, finalmente, em 13/10/2003, ou seja, 36 anos após a vigência do Decreto-Lei 201/67, fora publicado o verbete de Súmula de nº 703, do STF que sedimentou o que o Professor Hely já bradava desde 1977:

A extinção do mandato do prefeito não impede a instauração de processo pela prática dos crimes previstos no art. 1º do DL 201/1967”. Insta destacar que já em 14/08/1996, antes mesmo do pronunciamento do STF, o STJ enunciou em súmula tal entendimento, através do verbete de nº 164 que diz: “O prefeito municipal, após a extinção do mandato, continua sujeito a processo por crime previsto no art. 1º do Decreto-Lei n. 201, de 27.02.1967.

Em outras palavras, podemos concluir que, atualmente não há mais dúvidas de que os argumentos de Hely Lopes Meirelles estavam corretos e que os primeiros entendimentos jurisprudenciais dos Tribunais Superiores em relação ao sentido e ao alcance do Decreto-Lei 201/67 estavam equivocados.

A jurisprudência está sedimentada no sentido de que é competência do juízo de primeiro grau de jurisdição apreciar e julgar o crime praticado por ex-prefeito quando estava no exercício do cargo de prefeito uma vez que a prerrogativa de foro termina quando extinto o mandato e que, de acordo com as Súmulas 164 do Superior Tribunal de Justiça e 703 do Supremo Tribunal Federal, o prefeito municipal, após a extinção do mandato, continua respondendo processo pela prática de crime de responsabilidade previsto no Decreto-Lei 201, de 27.2.67 e isso porque o que qualifica o sujeito ativo deste delito é o seu cometimento na função, e não a permanência no cargo.

Parece que nossos Tribunais Superiores levaram décadas para aprender esta singela lição do professor administrativista!

E, ao final do artigo citado, de autoria do professor Hely, o mestre já prenunciava:

imprópria orientação jurisprudencial está distinguindo onde a lei não distingue e criando uma disparidade de tratamento entre prefeitos no cargo e prefeitos fora do cargo, e entre estes e seus substitutos, que respondem pelo mesmo crime no cargo ou fora dele. Contra esses estranhos julgados já se insurgiram autorizados comentadores do Decreto-lei, certos de que a Excelsa Corte reformulará a sua jurisprudência, como nós também o esperamos.

Eis a prova de lucidez do raciocínio e da firmeza de posição do grande mestre do direito administrativo e também a prova maior de que o jargão jurídico e popular – “a justiça tarda, mas não falha” – continua a valer!

Referências:

MEIRELLES, Hely Lopes. Responsabilidades do Prefeito. Revista de Direito Administrativo. 128, p. 36/52, abr./jun. 1977. Disponível aqui.