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| Imagem meramente ilustrativa |
INTRODUÇÃO
Enquanto componente da administração
pública, cuja principal finalidade deve ser zelar pelo bem comum da sociedade,
os agentes administrativos, em seus atos, devem se certificar da observância de
certos padrões éticos e princípios a serem seguidos para que tal finalidade
seja alcançada. Uma conduta praticada por agente público que não esteja de
acordo com os princípios que regem a administração torna o ato administrativo
ilegítimo. Para uma boa administração não basta o acatamento às leis, é também
necessário que as ações dos agentes reflitam os ideais de honestidade previstos
pelo princípio da moralidade administrativa.
Ainda assim, o que se verifica no
âmbito administrativo são casos em total descompasso com os princípios, como é
o caso das práticas de nepotismo, que muitas vezes se utilizando de lacunas deixadas
pela legislação, se passam por atos legítimos. O presente estudo tem por escopo
analisar de maneira didática e coesa a influência do Princípio da Moralidade em
casos de nepotismo.
MATERIAL E MÉTODOS
O método utilizado para a elaboração deste trabalho foi a revisão bibliográfica com base em leituras de alguns sites selecionados da internet que discorriam sobre o tema abordado.
O método utilizado para a elaboração deste trabalho foi a revisão bibliográfica com base em leituras de alguns sites selecionados da internet que discorriam sobre o tema abordado.
DESENVOLVIMENTO
Na concepção de Hely Lopes Meirelles:
Administrar é gerir interesses,
segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação
alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza administração
particular; se são da coletividade, realiza-se administração pública.
Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados
da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do
Direito e da Moral, visando ao bem comum (MEIRELLES, 2010, p. 85).
Ante o exposto, extrai-se que o
objetivo da administração pública é zelar pelos interesses coletivos da
sociedade, de acordo com as leis e os princípios que regem a administração,
sempre visando ao bem comum, e não o particular. Deste modo, se os atos do
administrador são contrários ao interesse público, e logo, à finalidade
estabelecida pela administração pública, utilizando-se de seus interesses
pessoais, por exemplo, está caracterizado o abuso de poder, em sua espécie de
desvio de finalidade.
A Administração Pública, por
determinação do ordenamento jurídico brasileiro, tem como dever inarredável a
subordinação aos princípios constitucionais. São os princípios que erigem o
sistema administrativo, sendo necessários para uma boa administração. Como já
pacificado por grandes doutrinadores, o desrespeito a um princípio é uma ofensa
maior do que a violação a uma norma, pois assim se atinge todo um sistema de
normas. Nas palavras de Carvalho Filho, os princípios administrativos
constitucionais “revelam as diretrizes fundamentais da Administração, de modo
que só se poderá considerar válida a conduta administrativa se estiver
compatível com eles” (CARVALHO FILHO, 2012, p. 19).
São os princípios administrativos que
ditam as regras da administração, sendo indispensável a observância destes para
que os atos realizados no âmbito administrativo não sejam inválidos. Tais
princípios se encontram elencados no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, que dispõe que a
administração pública “(...) obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”. Os referidos
princípios da moralidade e da legalidade configuram maior relevância para o
presente estudo.
Com relação ao Princípio da
Legalidade, a atuação da administração pública está restrita ao que a lei
permite, de modo que praticar atos fora dos ditames da lei implica em
ilicitude, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio em questão
“representa a consagração da ideia de que a Administração Pública só pode ser
exercida conforme a lei, (...) devendo restringir-se à expedição de comandos
que assegurem a execução da lei” (MELLO, 2009, p. 527).
De acordo com Hely Lopes Meirelles, “o
ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à
lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto”
(MEIRELLES, 2010, p. 20), de modo que o agente administrativo deva guardar em
seus atos concordância com o Princípio da Moralidade, se fazendo necessário o
seu acatamento de tal forma que, ao exercer suas funções, pratique não apenas o
legal, mas também condutas honestas. Nota-se, então, que este princípio está
extremamente ligado aos ideais de honestidade, sendo imprescindível a presença
da boa-fé nos atos administrativos, como bem-dispõe Alexandrino e Paulo, “o
princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes
da administração pública” (ALEXANDRINO, PAULO, 2013, p.190).
Quanto ao princípio da moralidade
administrativa, surge uma divergência de pensamentos sobre sua autonomia. É de
entendimento de alguns autores que o princípio em pauta estaria inserido no
princípio da legalidade. No entanto, como já expresso pelo próprio texto
constitucional, e supramencionado, em seu artigo 37, caput, o princípio da moralidade tem sua
autonomia confirmada no ordenamento jurídico nacional, sendo indispensável seu
acatamento para que os atos administrativos sejam considerados válidos. Juarez
Freitas dispõe sobre a autonomia do princípio da moralidade:
No tangente ao princípio da
moralidade, por mais que tentem assimila-lo a outras diretrizes e conquanto
experimentando pronunciada afinidade com todos os demais princípios, certo é
que o constituinte brasileiro, com todas as imensas e profundíssimas
consequências técnicas e hermenêuticas que daí advêm, pretendeu conferir
autonomia jurídica ao princípio da moralidade, o qual veda condutas eticamente
inaceitáveis e transgressoras do senso moral da sociedade, a ponto de não
comportarem condescendência (FREITAS, 1997, p. 67-68).
Partindo da premissa de que a
moralidade administrativa, dotada de autonomia, torna-se necessária para
frustrar atos que venham a ferir a finalidade da administração pública, é
oportuno abordar a problemática do nepotismo. Considerado ato de improbidade
administrativa por violar princípios administrativos, o nepotismo é um mau
hábito administrativo, praticado por autoridade pública que nomeia um parente
para cargo sem este ter sido aprovado em concurso público. É uma ação que fere
diretamente a moralidade administrativa, pois o ato praticado é motivado por
vínculos familiares, com ausência da boa-fé administrativa, interesses particulares
que vão contra o interesse público, restando comprovado o desvio de finalidade
do ato.
Em uma tentativa de coibir a prática
do nepotismo, o Supremo Tribunal Federal criou a súmula vinculante nº 13,
fortalecendo a ideia de imoralidade de tal ato ao prever que:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de
cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta, em qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a Constituição Federal (BRASIL, 2008).
Ao analisar o conteúdo da súmula, no
entanto, verifica-se que o texto não possui alcance amplo, como quando faz
menção expressa somente aos parentes colaterais até terceiro grau,
possibilitando a nomeação de primos; ou ainda quando não proíbe a nomeação de
familiares de agentes políticos.
A não inclusão de certas figuras na
súmula nº 13 torna possível que, supostamente, se pratique o nepotismo
legalmente. Entretanto, apesar da suposta legitimidade dos atos não coibidos
pela súmula, é mister compreender que há ofensa aos princípios administrativos,
em especial ao da moralidade, partindo do entendimento de que tais atos são praticados
com fim diverso ao da administração pública, uma vez que motivados por
interesse próprio.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
São diversos os casos de nepotismo que
podem ocorrer no âmbito da administração pública estando mascarados de suposta
legitimidade, já que a súmula vinculante nº 13, criada com intuito de coibir a
prática, não contempla expressamente todas as possibilidades.
No entanto, é cabível interpretar que
a intenção do Supremo Tribunal Federal ao formular o conteúdo da súmula, não
era esgotar todas as possíveis formas de nepotismo na administração, isto é,
partindo do pressuposto de que é de interesse do tribunal superior impedir
práticas que ferem o interesse público. Sendo assim, é aceitável entender que o
exposto na súmula não impede que outras possibilidades de configuração de
nepotismo sejam proibidas, levando em consideração que tal ato atenta contra os
princípios de caráter constitucional que a administração obedece. Como
esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Sempre que em matéria administrativa
se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com
ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a
moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de
justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao
princípio da moralidade administrativa (DI PIETRO, 2012, p.71).
Não estar defeso em lei não significa
necessariamente estar de acordo com os padrões éticos de probidade e boa-fé.
Logo, levando em consideração a autonomia do princípio moral em relação ao da
legalidade, o nepotismo é ato que ofende a moralidade administrativa, ainda que
munido de legalidade. Do mesmo pensamento partilha Marçal Justen Filho: “a
ausência de disciplina legal não autoriza o administrador ou o particular a uma
conduta ofensiva à ética e à moral. Moralidade soma-se a legalidade. Assim, uma
conduta compatível com a lei, mas imoral será inválida” (JUSTEN FILHO, 2014, p.
87).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante todo o exposto, é certo
concluir que o princípio da moralidade é contrariado sempre que uma autoridade
pública age motivada por interesse próprio em vez do interesse direcionado ao
bem comum. Como resta claro, o nepotismo é caracterizado pelo
favorecimento pessoal de parentes por autoridades públicas, lesando, em
especial, o princípio da moralidade devido à falta de decoro e honestidade nas
ações do agente. Princípio este que as autoridades devem resguardar em seus
atos, utilizando-se da boa-fé administrativa em suas condutas.
Por conseguinte, a carência de
atitudes éticas nos casos de nepotismo, apesar de não se opor ao princípio da
legalidade, aflige a moralidade administrativa, que em razão de ser dotada de
autonomia expressa pela Constituição Federal, dentro da administração pública
possui capacidade de tornar tais atos ilícitos.
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